现状用地的转换及认定是国土空间规划编制的重要环节，是合理确定国土空间规划各项规划指标的基础，也是科学开展“双评估”“双评价”等工作的重要支撑。目前国家陆续出台了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》《国土空间规划用地用海分类指南（试行，报批稿）》《第三次全国国土调查技术规程》等相关技术文件，从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）地类向国土空间规划用地用海“转换”方面形成了基本的对照规则。但和规划编制、后续管理以及历史问题处理的衔接相对薄弱，“认定”的方面相对模糊。文章结合地方工作实践，探讨如何更为合理地转换和认定国土空间规划中的现状基数，提出“定基”过程中“转”与“认”相关问题及优化解决建议。
2018年3月，国务院机构改革方案落地，组建自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。空间规划改革进入新的历史时期，构建“多规合一”的国土空间规划“一张图”，合理实现“三调”-现状-规划编制-规划管理的“逻辑穿透”，明确“定基”过程中“转”与“认”的规则，是空间规划合理确定方案，实现“编管合一”与“能用、管用、好用”的重要方面。
01
相关技术文件解读
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，各地应在“三调”的基础上，按照国土空间用地用海分类、城区范围确定等有关标准规范，形成符合规定、坐标一致、边界吻合、上下贯通的国土空间利用现状和工作底图。各地应根据需要开展补充调查，通过收集自然资源、生态环境、经济产业、人口社会、历史文化、基础设施、城乡发展、区域协调、灾害风险、水土污染、海洋空间保护和利用等相关资料，以及相关规划成果、土地利用审批、永久基本农田等数据加强基础数据分析。另外，在落实上位规划指标基础上，明确用途结构优化方案，确定全域主要用地用海规模和比例，制定市域国土空间用途结构调整表和中心城区城镇建设用地结构规划表。
现状基数确定工作是国土空间规划中建设用地规模、城乡建设用地规模、人均城镇建设用地规模、人均公园绿地面积等核心约束性规划指标确定的主要依据，也是合理划定三条控制线，尤其是城镇开发边界划定的重要基础。
《国土空间规划用地用海分类指南（试行，征求意见稿）》
《国土空间规划用地用海分类指南（试行，征求意见稿）》（以下简称《用地用海分类》）提出，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类基础上，遵循陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹的基本原则，按照国土空间主要用途、利用方式、经营特点和覆盖特征等因素划分类型，设置24种一级类、103种二级类及41种三级类。其中，国土空间总体规划以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，使用二级类和三级类。
《第三次全国国土调查技术规程》
《第三次全国国土调查技术规程》在《土地利用现状分类》（GB／T21010-2017）基础上，沿用原有一级分类，对林地、草地、城乡建设用地等二级地类进行拆分，制定了包含13个一级类，55个二级类的国土调查工作分类，保持了分类的继承性和数据的可追溯性。
《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》
文件提出，各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。
《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》
《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》提出，城镇集中建设区在摸清现状建设用地底数和空间分布，落实上级国土空间规划规模指标要求，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。
02
当前工作存在的主要问题
以“三调”为基础，依据《用地用海分类》，通过实践检验，在“转”的方面，二者之间主要存在分类、精度、边界等相关问题；在“认”的方面，主要是“规模计量”“在途用地”“林地、湿地等差异图斑”等存在模糊与遗漏。
“转”的问题
？分类问题
《用地用海分类》细致程度高于“三调”工作分类标准，在二者转化过程中存在无法直接转化情况。例如，“三调”的二级类科教文卫用地，对应国土空间规划用途分类中的教育用地、体育用地、医疗卫生用地等多个二级类用地，无法直接从“三调”工作分类数据中转换，需要对“三调”进行补充调查，或者通过“城规”现状图予以补充完善。
？边界问题
“三调”工作分类与《用地用海分类》边界认定的标准存在差异。例如，城市道路认定方面，规划道路以“红线”围合进行规模统计，而“三调”以现状道路实际宽度进行图斑划定和规模统计。另外，规划中以“红线”进行控制，但现状小于一定宽度或处于企事业单位、园区内部的道路，“三调”均不计入图斑划定和规模统计，导致城市道路在规划基期年与目标年之间的规模统计存在较大累计误差。
“认”的问题
？建设用地规模认定问题
《用地用海分类》与“三调”地类对接从规划空间用途与指标管控、事权管理等方面，缺少规划用途分类向原土地利用规划中农用地、建设用地、未利用地的归并和转换规则。特别是建设用地、城乡建设用地及城镇建设用地的转换规则，与其相关的包括城镇开发边界内的绿化、河流水面用地的认定。此类用地如何归类，涉及现状与规划公园绿地与建设用地指标的计量，对于国土空间规划现状指标的统计及城镇开发边界的划定带来一定不确定性。
？林地、湿地等认定问题
国土空间规划中林地、湿地是很重要的用途，指标体系中包括森林覆盖率、湿地面积等指标。基于目前“三调”工作分类与《用地用海分类》还需结合原行业部门的认定标准进一步明确。同时，在林地空间范围界定上，《用地用海分类》提出林地不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，在实际工作中范围难以界定，尤其在现状城镇周边，规划被纳入集中建设区的地区。
？“在途用地”认定问题
目前，《用地用海分类》主要基于“三调”转换生成现状，对于已经发生管理行为、未发生建设行为的“在途用地”缺乏认定，包括存量用地（批而未用、闲置）、违法用地等，亟待明确相关认定标准。
03
“定基”工作研究技术路线
以“三调”数据为基础，以国土空间规划编制与管理需求为导向，按照《用地用海分类》要求，建立现状用地转换规则和重点地类认定标准，与国土空间规划指标体系、用途管制及规划管理相联系，形成总体技术路线（图1）。
图1研究框图
04
“定基”工作主要技术环节
完善转换规则
基于“三调”工作与《用地用海分类》，构建数字化现状图的细化、转化规则。目前，“三调”数据转换可分为两种类型。一是对应型，国土空间规划用地二级类有唯一对应的“三调”用地一级类，可以直接转化。如“三调”中的耕地、园地、采矿用地、铁路用地、公路用地、农村道路、机场用地、港口码头用地、管道运输用地与国土空间用地分类一一对应。二是细分型，国土空间规划用地多个二级类由“三调”用地一个二级类转化而成，如“三调”科教文卫用地无法直接转化自为国土空间用地分类，需要针对性补充调查，细分为文化用地、教育用地与体育用地等进行转化。
明确建设用地规模认定标准
国土空间规划中需直接统计或测算建设用地总面积、城乡建设用地面积、人均城镇建设用地面积等建设用地规模相关指标，需要对现状用地规模予以明确认定。
？城镇建设用地
城镇建设用地由居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务用地、工矿用地、物流仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与广场用地、留白用地等9个一级类、33个二级类组成，对应“三调”工作方案17个二级类。在城镇建设用地规模认定过程中，对“三调”非建设用地空间进行筛查，将“三调”地类属性代码中城市（201）、建制镇（202）用地进行提取，按照“三调”技术规程，将其中属于建设用地的地类进行遴选，并把城镇集中连片发展范围内的区域基础设施用地、特殊用地、绿地与广场用地等地类进行分析，结合人均公园绿地指标、人均城镇建设用地规模等指标要求，合理划入划出城镇建设用地规模。
？城乡建设用地
城乡建设用地转换过程中，在城镇建设用地认定基础上，将“三调”地类属性代码中村庄（203）用地进行提取。
按照“三调”技术规程，将其中属于建设用地的地类进行遴选，并结合城镇开发边界的划定，将一级类乡村建设用地和开发边界集中建设区内的公路用地（国道、省道用地），计入公园绿化的水面用地，以及对公用基础设施用地细化分类后的城乡基础设施用地，与城镇建设用地共同认定为城乡建设用地。
？建设用地
建设用地由城乡建设用地、区域基础设施用地和其他建设用地三大类组成。转换过程中，将一级类交通运输用地中的铁路用地、公路用地（不包含计入城乡建设用地的公路用地）、港口码头用地、机场用地、管道运输用地，一级类公用设施用地中的区域公用设施用地，以及一级类工矿用地中的采矿用地、盐田和一级类特殊用地中包含各类用地等，与城乡建设用地共同认定为建设用地。
05
建议与讨论
以规划管理为导向，精准转换规则
依据合法审批、确权登记信息，对部分“在途”审批或问题建设用地进行综合认定。针对规划基期年以前已办理农转用审批手续的已批未用地块，“三调”地类与农转用审批文件或土地使用权证上所载地类不一致的，在规划基数中按土地使用证转换为该农转用用地地类；针对已发生违反现行规划的用地，在基数转换中进行进一步分析，属于未来通过违法处理、补办手续予以保留的，按规划用地进行分类，属于未来要拆除的，则恢复为原地类。规划基期年以前已验收的土地开发复垦整理地块，在“三调”中仍为验收前地类，在规划基数中按验收文件中的地类进行转换。
以规划编制为导向，科学核定规模
结合国土空间规划建设用地规模、城乡建设用地规模、人均城镇建设用地面积、人均公园绿地面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、林地保有量等重要规划指标的分解落实，开展规模认定，保障逐级落实国土保护与开发意图。如在处理林地和公园归属认定问题时，如果现状公园绿地指标偏低，则可将城镇内部或周边绿楔地区林地纳入公园绿地，但要对应赋予建设用地指标，相应从林地指标中扣除，不能重复计算规模。
以规划分类为导向，逆向优化调查分类
从数据内容的真实性出发，兼顾管理的合理性。针对建设、农业、生态地类交叉重叠现象，在保障耕地保有量、
林地保有量等规划主要调控指标实现基础上，对城镇建设用地、农村宅基地、耕地、林地、河流湖泊等主要地类进一步校核与研究。依据规划编制与管理需求，逐步引导调查分类的优化调整，最终实现用地分类统一。
以规划实施为基准，构建一体化生态格局
结合地方实践，对规划基数转换与用地规模认定提出如下观点以供讨论。一是有序推进“三调”-科学定基-规划编制-规划管理的国土空间规划工作，四者之间互为关联，互为依据，科学合理确定现状基数是由“三调”向国土空间规划转变的关键性环节。二是逐步确立农业＋生态＋城镇＋（海洋）的大类用地分类体系（图2），打通城市内外农业、生态、建设空间，为后续用途管制与转换管理，尤其是农业空间和生态空间用地转换进行铺垫。三是将城镇内部公园用地逐步从建设用地转至生态用地，不计入城市建设用地指标，与林、草、湿、水等用地一同构建连通城市内外的一体化生态格局。
