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聚焦国土空间规划下的历史文化遗产保护

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  • 发布日期:2021-07-07
    习近平总书记强调:“保护好、传承好历史文化遗产是对历史负责、对人民负责。”2018年以来,中共中央、国务院以及自然资源部、国家文物局发布一系列文件,均要求发挥国土空间规划的引领作用,加强历史文化遗产管理保护。
    随着城市化的加速推进,我国历史文化遗产保护面临保护对象不完善、保护跟不上发展步伐、规划落实和监管难等问题。在国土空间规划体系下,如何落实好历史文化遗产资源管理保护,留住城乡的“根”和“魂”,各地正在寻路。
    6月25日,广东省深圳市开启2035年国土空间总体规划草案线下展示,细心的市民发现,年轻的深圳竟然拥有1106处不可移动文物、26处历史风貌区。在空间规划展现的未来中,这些历史文化遗产将作为构建深圳特色历史文化遗产保护体系并保育当代历史记忆的一部分,继续保护传承。
    不仅仅是深圳。党的十八大以来,从中央到地方,从政府到公众,社会各界对历史文化遗产保护日益重视。党的十九大将“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”作为坚定文化自信的一个部分写进报告中。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》《自然资源部国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)等一系列文件,均要求发挥国土空间规划的引领作用,加强历史文化遗产管理保护。各省市陆续公示的国土空间规划草案,都将历史文化遗产保护纳入了国土空间规划的时空发展大格局中。
    在历史文化遗产保护和传承大势下,国土空间规划如何贯通古今、赓续文脉,让城乡在守护“魂”和“根”中高质量发展?让我们结合当前历史文化遗产保护中的难点,探寻解题之路。
    难点一:保护数据不完善
    策略:划定历史文化保护线,全域全要素规划管控
    今年前3月,浙江省杭州市规划和自然资源局历史风貌处工作人员大量的时间都扑在了与市园林文物局共同开展的历史文化资源普查工作上。“我们通过历史文化资源普查,厘清了现有历史文化资源保护名录及保护要求,完善了杭州市历史文化资源的预保护名录。”杭州局历史风貌处工作人员董巧巧说。这些工作成果,正是国土空间规划中历史文化遗产保护管理部分最重要的基础数据,其成果质量直接决定规划中的保护对象是否完善、历史文化保护线能否划实。浙江省杭州建德市大慈岩镇新叶村。(董巧巧/摄)
    长期以来,历史文化保护数据不完善带来了诸多问题。比如,挖掘机开到门口,才知道施工区域有要保护的不可移动文物;拆旧建新,珍贵的历史建筑遭损毁;交通设施建设破坏了极具价值的历史风貌和街区格局……
    在我国的文物保护体系中,主要有文化遗产、重点文物保护单位、历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区等保护类型。传统规划中大量保护要素处于名录式、清单式管理,没有列入名录的往往得不到成体系的依法保护,而在空间规划的矢量图上,保护对象及要求、范围又不够明确。
    此外,文化遗产往往涉及不同管理部门,有的即使暂未列入名录,也极具保护价值。然而,由于缺乏统筹协调,即使有关部门划了保护范围,但因为划定标准、数据格式等存在差异,相关数据难以统一,界线划定入库困难,也很难应用到国土空间规划“一张图”中。在上述种种情况下,历史文化遗产要实现应保尽保着实困难。
    对此,广东省城乡规划设计研究院历史文化保护研究中心副主任唐宏涛认为:“国土空间规划中历史文化遗产保护的内容要有深度,要确保历史文化遗产保护‘点线面’全要素覆盖,要确保物质、非物质遗产兼顾,要确保地上、地下遗产兼顾,还要全部划定历史文化保护控制线,并建立历史文化遗产空间信息平台。”
    今年3月,自然资源部、国家文物局发布的《指导意见》强调,要进一步做好文物资源专题调查和专项调查,按照国土空间基础信息平台数据标准及时将文物资源的空间信息纳入同级平台;在市、县、乡镇国土空间总体规划中统筹划定包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的历史文化保护线,并纳入国土空间规划“一张图”,实施严格保护。这为解决保护对象不完善、在规划发展中难以统筹兼顾等问题提供了路径。此外,自然资源部陆续发布了《省级国土空间规划编制指南》《市级国土空间总体规划编制指南》等,规范统一技术标准。
    普查是摸底历史文化遗产并开展有效保护的必要手段。通过普查,对现有名镇、名村、街区、历史建筑等法定名录进行评估复核,完善信息档案,落实法定名录的保护范围,并纳入国土空间“一张图”信息管理系统,可以有效解决历史文化资源信息不全、保护职责不清、保护体系未理顺的问题。同时,对现有保护名录以外新增补和拟推荐的保护对象进行全面普查,建立预保护名录和档案,落实空间位置,可在一定程度上防止历史文化资源被破坏,最大程度上做到应保尽保。自然资源部重庆测绘院测绘队在对龙潭镇古建筑群进行实地测绘。(特约记者吴雁/摄)
    杭州完成历史文化资源普查两个月后,公示了《杭州市国土空间总体规划(2021~2035)》(草案),明确提出要打造世界文化遗产群落,特别是保护西湖文化景观、中国大运河(杭州段)、良渚古城遗址等三大世界遗产,推动具备条件的项目申报世界遗产。
    专家指出,像杭州这样抓紧开展历史文化资源普查,并落实好空间位置,划定历史文化保护线,能有效实现历史文化遗产的全域全要素规划管控。
    值得注意的是,历史文化保护线并不仅仅是一条线,其中也包括了不同历史文化遗产类型及其不同管控区域相对应的保护要求。不同的历史文化要素体现在规划图上,有可能是不可移动文物的一个“点”、历史文化街区的一“片”、线性历史文化遗产的一“带”,这些都需要在具体的资源普查中落实分类、分级管控的要求。
    难点二:保护与发展有时间差
    策略:拓展规划时空视野,坚持保护优先
    “文化遗产的保护较为复杂,涉及多学科,这项工作需要一定的时间,比如考古涉及调查、勘探到发掘以及后续的研究与展示,再如文化遗产保护的核心是遗产价值,要融合多学科来研究,急不得,更虚假不得。”北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心相关负责人说。与快节奏的经济社会建设发展相比,文化遗产保护显然慢了不少。
    在空间规划中,如何处理发展与保护形成的时间差?
    专家指出,一方面应拓展空间规划的视野,避免“螺蛳壳里做道场”。
    故宫博物院原院长单霁翔指出,当年“梁陈方案”(梁思成和陈占祥一同提交的《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》)所传递的“发展新区,保护旧城”的战略思想仍然具有重大的现实意义。历史性城市应着力研究如何在历史城区之外寻找新的经济增长点,促进城市功能的有机疏散,而不是只盯着历史城区的有限空间。
    目前,各地正逐渐通过规划将以旧城为中心的发展模式转变成旧城保护、新城发展的模式,以减少新旧碰撞,逐步推进多元、多中心的城市发展。
    《北京城市总体规划(2016年~2035年)》明确构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,着力改变单中心集聚的发展模式,并强调要贯通历史,连接未来,将历史文化保护和传承作为重要内容,加强老城整体保护。《上海市城市总体规划(2017~2035年)》提出中心城区从“拆改留”转向“留改拆”,以保护保留为主,不断拓展保护对象体系。《重庆市国土空间总体规划(2021~2035)》将中心城区中部确定为“历史母城”加以保护。
    另一方面,应主动让城市建设“等一等”,先做好考古。
    我国有不少古今重叠的城市,如北京、西安、洛阳、南京、广州、苏州等。这些城市的地下、水系中还遗存大量尚未被发掘的历史文化遗产,对这部分未探明的历史文化遗产,应积极推行“先考古、后出让”制度。
    《指导意见》就明确要求,经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地,要实行“先考古、后出让”制度,具体空间范围由文物主管部门商自然资源主管部门确定。在文物主管部门完成考古、认定确需依法保护的文物并提出具体保护要求后,自然资源主管部门在国土空间规划编制、土地出让中落实。
    六朝古都南京在这一方面早有探索。1999年,南京市人大常委会就出台了地下文物保护管理规定,明确先考古后建设;2016年10月,南京市地下文物考古工作办法出炉,提出“先考古,后出让”;2019年3月1日施行的《南京市地下文物保护条例》规定,建设项目用地在出让或划拨建设前应当向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。近年来,南京市政府、江苏省文物局、南京市规划和自然资源局等单位陆续出台多个相关配套文件,建立了市政府及部门间工作联动机制,及时有效地处理了保护与建设的问题,改变了考古发掘工作跟随建设项目展开的被动保护局面。
    在“先考古、后出让”制度的保障下,2020年,南京市配合城市基本建设考古勘探面积已经达2400多万平方米,比2019年增加了30%,既保障了全市基本建设项目的需求,又通过考古前置发现了明故宫皇城遗址(西南片区)、黄泥塘大报恩寺遗址、西街遗址、官窑山明代窑场遗址等一批有较高考古价值的大遗址。
    难点三:“人去楼空”,谁来保护
    策略:以人为本有机更新,推动“古今兼顾、新旧两利”
    “匠人营国,方九里,旁三门,国中九经九纬,经涂九轨,左祖右社,面朝后市,市朝一夫。”《周礼·考工记》里这段文字,详细描述了周代王城的规划布局。千年之后,沧海桑田,古代的城市布局如今已变成宝贵历史文化遗产的一部分。
    在一些历史文化街区,历史建筑与其中的居民、生产生活习俗共同形成了宝贵的历史文化遗产。有人才能传承。此时,保护历史文化遗产不仅仅指保护具体的建筑,还包括保护一定区域的格局、传统业态以及文化和风俗。
    在国土空间规划中,如何贯通古今,既注重历史文化遗产的保护,也关照空间中人的现实需要和未来发展?
    “如果能够把房子修好,满足现代化的生活需求,又在这样有历史文化底蕴的地方,人们是愿意留下来居住的。生活是一方面,产业是一方面,保护历史文化遗产也要能够让居者有其屋,然后安居乐业。”北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心相关负责人说。
    建筑也需要人的使用和居住。“就保护而言,并不是把人清空封起来就能保护好的,当下一些地方存在保护性建筑空置、脱管失修的情况,部分改造后的历史文化街区缺乏人气、没有活力。”唐宏涛指出。
    近年来,我国国土空间规划中历史文化保护思维已经从传统静态保护转向动态保护更新与合理利用。2018年10月,中办国办印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,提出建立国家文物保护利用示范区,推动区域性文物资源整合和集中连片保护利用,创新文物保护利用机制,支持在文物保护区域因地制宜适度发展服务业和休闲农业。
    北京、广州等城市深入推进城市有机更新,通过规划“绣花功夫”做好历史文化遗产的活化利用,让人们共同参与守护历史留下来的宝贵遗产,延续历史文脉。在广州市永庆坊,古老的街区在规划更新后依然宜业宜居。
    在江西省景德镇市的陶溪川,清华同衡规划设计研究院的规划师们以保护利用陶瓷工业遗产为基础进行规划,打造了建有陶瓷工业遗产博物馆、美术馆等的文创街区,让这个江边小镇热闹了起来。
    难点四:保护规划落实难、监管难
    策略:发挥“一张图”的“智慧”,凝聚公众力量
    6月25日,雨后初晴,北京妙应寺白塔在完成了历时两年多的修缮后,向公众开放。元代以来白塔寺几经毁坏和修复,为了保护好这个不可移动文物,20世纪90年代,北京市拆除了一个豆腐厂、挪走了不少经营商户。始建于元朝的北京白塔寺。(曹悦妮/摄)
    从白塔寺的保护历程可以看出,北京市对历史遗产的保护态度坚决,也侧面反映出历史文化遗产的脆弱。除了战乱、火灾,稍有疏忽,商业的发展、城市的建设等都有可能造成遗产的损毁,失去往日的面貌,必须实现有效监管。然而,面对我国大量星落于广袤大地的各类历史文化遗产,保护监管之难可想而知。
    业内人士认为:“应该将数字化、信息化的技术方法用到历史文化遗产保护中。自然资源规划部门有非常好的遥感技术,可以对不可移动文物或者是各类文化遗产的变化进行监控,各有关部门协同确定一套监控变化的标准,明确什么样的变化是需要警惕的、什么样的变化是没有问题的。”
    记者了解到,当前正在开展的国土空间规划编制正在将各类历史文化遗产保护要素纳入国土空间规划“一张图”中,以进一步加强监管和保护的重要数据基础。
    “智慧”“智治”也成为各地国土空间规划草案中的高频词。充分发挥科技的力量完善监督体系,通过建立国土空间规划“一张图”监督管理系统对包括历史文化遗产保护规划在内的各类规划实施情况进行监督、管控、体检、评估,是今后的重要工作。6月18日起实施的《国土空间规划城市体检评估规程》明确,按照“一年一体检、五年一评估”的方式,对城市发展阶段特征及国土空间总体规划实施效果定期进行分析和评价。在“文化安全”类别下设置了“历史文化保护线面积”等底线指标。
    专家建议,一方面要加强保护线内规划,完善保护利用审批程序,对所有保护控制线内的规划、新建、改建行为进行合规性审查,确保历史文化保护要素及整体风貌不受破坏。另一方面,应建立历史文化保护线风险识别预警系统,除保护本体外,还要加强保护线内其他建筑物风貌、高度、功能等方面的管控,及时预警底线突破、风貌管控不利的情况。此外还应加强风貌指引,进一步优化技术指导和政策引导,纳入总体城市设计,提出风貌特色分区指引等。
    发挥公众监督的力量也尤为重要。北京市规划和自然资源委员会发起打造的北京历史文化名城空间资源平台“北京印记”,就是一个很好的探索。该平台融合了北京城历史文化地理信息数据、文史、影像等资料,同时集合传播北京历史文化名城相关的线上线下活动、游览线路等资讯,在推广传承历史文化的同时将保护对象置于公众监督下,一举多得。
    行百里者半九十。专家指出,我国广袤的土地上还有许多历史文化资源有待发掘和进一步保护。这其中,有以大运河为代表的跨省域宏伟历史工程,也有武夷山这类人文历史资源和自然景观高度融合的文化自然“双世遗”,还有南粤古驿道这类在经济社会长期发展中形成的线性遗迹。历史文化遗产保护任重道远,未来,要坚持系统观念,实施全生命周期管理,通过国土空间规划编制奠定统筹管控的信息化基础,加强多方协调配合,共同推进历史文化遗产全域、全要素、全链条的管理保护。
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