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国土空间规划编制中的“国土空间用途管制”

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  • 发布日期:2020-09-22
    国土空间用途管制:是构建国土空间开发保护制度,对自然资源载体进行可持续利用管制,在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上,通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节,对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制,对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。

    也就是说,国土空间用途管制要明确每一个国土空间单元,是该保护还是该开发,要保护怎么保护,要开发怎么开发,尤其是涉及到建设活动,更进一步明确建什么、建多少,即地块用途和开发强度。

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    国土空间用途管制的提出背景

    国土空间用途管制是一个全新的概念,源于土地用途管制的扩展。

    《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。

    国土空间用途管制经历了一个发展的过程。

    用途管制大致经历了:土地用途管制(耕地)、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个发展阶段,各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。

    1、用途管制最初是来自对土地开发建设活动的限制和监管。

    我国用途管制制度最初起源于保护耕地,1998年修订的《土地管理法》将“用途管制”上升为基本制度,以耕地保护为核心的土地用途管制,成为我国国土空间用途管制的主要内容,基本目标是保障国家粮食安全,为此,国家建立了基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。

    中央政府在强化土地用途管制,特别关注耕地用途管制后,地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡,开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地,挤占了绿色生态空间,破坏了区域的生态环境。

    2、21世纪以来,国家越来越重视生态环境保护,2001年国家首次将“环境保护”作为基本国策,确保国家“环境安全”,用途管制,从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源,并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划,划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。

    3、2013年十八届三中全会的召开,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,为了适应国家生态安全的需要,首次提出自然资源用途管制制度,国土空间用途管制的地位显著提升。

    4、为了从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间的关系,2017年十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理,进一步通过国土空间用途管制,建设美丽中国。

    这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途管制。自然生态空间系统化的用途管制制度逐渐建立。

    5、2018年12月,中共中央国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容,是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。

    至此,国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。

    6、2019年5月中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,进一步指出要以“空间规划体系为基础,国土空间用途管制为手段,实现国土空间治理体系与治理能力的现代化”。

    《若干意见》提出:

    在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;

    在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。


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    为什么要实行“国土空间用途管制”?

    一、过去的空间管制划分种类繁多

    过去,由于各部门以自身事权为出发点划分空间类型,导致了空间划分种类繁多:

    主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区;

    城乡总体规划划分了建成区、适建区、限建区三区;

    土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区。

    尽管每种空间划分类型都提出了各自的管控原则,但管控手段总体上都比较薄弱。

    二、从空间规划体系改革的目的看

    1、各类用途管控中,土地用途管制制度实施时间较长,耕地保护执行效果显著,体系相对成熟,其它诸如林地、草原、湿地、水域等用途管制制度,也在实践中不断完善,这为建立健全统一的国土空间用途管制制度奠定了良好基础。

    但空间规划体系改革的目的,是为了解决国土空间的用途管制问题,而不仅仅是土地用途管制。

    2、我国土地用途管制制度,对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等,发挥了重要作用,但由于对国土空间开发保护缺乏顶层设计,以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护,土地用途管制难以适应新时代国土空间用途管制的新要求。

    3、对中央政府而言,更需对国土空间融合机制、国土空间治理体系、绿色发展共享机制等进行有效整合,提出国土空间用途管制的新机制,推动国土空间用途管制取得更大成效。

    4、科学制定国土空间规划,明晰各类权属关系变化、空间用途转换、重点区域管控等,是做好国土空间用途管制的重点任务。

    可以说,此次空间规划体系改革的目的是服务于国土空间用途管制。

    在当前的空间治理体系中,国土空间用途管制,是处于核心位置,发挥承上启下的作用。因此,需加快实施国土空间规划体系,让空间规划服务国土空间用途管制。

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    国土空间用途管制的行政体系

    2018年3月13日,自然资源部组建,明确了“国土空间规划由自然资源部主持编制,编制完成后提交全国人大批准、颁布”。

    依据国土空间规划实施空间用途管制,是自然资源部的重要职责。

    从颁布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)看,设立“国土空间用途管制司”,作为国土空间用途管制的行政体系。

    国土空间用途管制司职责包括:

    拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。

    提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。

    组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策,指导建设项目用地预审工作。

    承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。

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    了解一下什么是国土空间

    既然用途管制的直接对象是“国土空间”,那我们有必要先了解一下什么是国土空间?

    一、国土空间的概念

    国土空间,既是一切自然资源与生态环境要素的集成系统,又是承载人类社会经济活动的物理载体,也是国家行使主权的权利范围。

    是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间,是国民生存的场所和环境,包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。

    二、国土空间的分类

    从提供产品的类别划分,国土空间可以分为:城市空间、农业空间、生态空间和其它空间四类。

    1、城市空间,是指以提供工业品和服务产品为主体功能的空间,包括城市建设空间和工矿建设空间。

    城市建设空间包括城市和建制镇的建成区;

    工矿建设空间主要是独立于城市建成区之外的独立工矿区。

    城市空间是现代社会人类居住和活动的主体,人口多,居住集中,开发强度较高,产业结构以工业和服务业为主,居民点形态主要是规模较大的城市、城市群、城市圈、都市区等。

    2、农业空间,是指以提供农产品为主体功能的空间,包括农业生产空间和农村生活空间。

    农业生产空间主要是耕地,也包括园地和其它农用地等;

    农村生活空间为,农村居民点和农村其它建设空间{包括农村公共设施和公共服务用地。

    耕地、园地等也兼有生态功能,但其主体功能是提供农产品,所以定义为农业空间。

    相对于城市空间,农业空间的人口较少,居住分散,开发强度不大,产业结构以农业为主,居民点形态多为相对密集的分散的小城镇和村庄。

    3、生态空间,是指以提供生态产品或生态服务为主体功能的空间。

    从提供生态产品上划分,生态空间又可分为:绿色生态空间和其它生态空间两类。

    绿色生态空间主要是指林地、水面、湿地、内海,其中有些是人工建设的如人工林、水库等,更多的是自然存在的如河流、湖泊、森林等。

    其它生态空间主要指的是沙地、裸地、盐碱地等自然存在的自然空间。

    这其中,林地、草地、水面虽然也兼有农业生产功能,可以提供部分林、牧和水产品,但其主体功能应该是生态,若过于偏重于其农业生产功能,就可能损害其生态功能,因此,林地、草地、水面等应定义为生态空间。

    相对于农业空间,生态空间的人口稀少,开发强度很小,经济规模很小,居民点形态为点状分布的数量很少的村庄。

    4、其它空间,指的是纵横于上述三类空间中的交通、能源、通信等基础设施,水利设施以及军事、宗教等特殊用地的空间。

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    国土空间规划和国土空间用途管制之间的关系

    国土空间规划是涵盖国土范围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划,也是国家规划体系中的最上位的规划。

    尽管国土空间规划的内容尚在不断完善之中,但2017年中央国务院办公厅印发的《省级空间规划试点》中,明确提出“科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”(简称“三区三线”,延伸阅读“三区三线”)。“三区三线”成为国土空间规划的主要内容,也是其它空间性规划中没有的内容。

    1、国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据

    从管制与规划的关系来讲,规划本身就是一种管制,同时,规划又为管制提供依据。

    国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体:

    国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据:

    国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段。

    二者在功能上、成果上有很强的关联性、阶段性和整体性,只是为了有效实现管理目标,二者在一体化目标下,各自进行前后分工和协调。

    2、国土空间规划和国土空间用途管制的对应关系

    为了实现全覆盖、全类型与全过程的管制目标,统一的国土空间用途管制体系,相对应的也是统一的国土空间规划体系。

    空间用途管制对应国土空间规划体系,既能引导与管控宏观、中观尺度的主体功能和主导功能,又能落实微观地块层面利用与保护的具体规则和细则,满足空间管制、项目管制、质量管制的需要,也是分级分类建立与事权相一致管制的基础,既能实现国家意志,坚守底线严格审批,又能简政放权提高效能。

    在宏观层面,通过国家、省级国土空间规划的引导来确定空间用途管制制度规范和技术标准;

    在中观层面,以片区、乡镇级国土空间规划中的用途分区为依据进行空间管控;

    在微观层面,以详细规划或选址论证为依据进行项目管控,强化国土空间规划目标的落地,落实山水林田湖草生命共同体理念

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    新时期的国土空间用途管制怎么管?

    1、在推动从土地用途管制转向空间用途管制过程中,还需继承、整合、完善原有的各类用途管制方式。

    除继续协调好土地用途管制、林业用地用途管制、湿地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之间的关系外,还要充分考虑国土空间规划内容的变化,结合主体功能区制度和战略的实施,做好空间用途管制。

    2、用途管制范围,逐渐从耕地扩展到其它自然生态空间时,管制的重点要从数量管控转为空间管控,管制方式从计划为主转向计划与市场并重。

    3、总结土地用途管制的经验,在耕地保护上,从上到下的数量管控和空间刚性传导、层层落实、划定地块、社会公示的经验,将土地用途管制扩大到全域国土空间,立足生态系统的完整性,统筹各类空间和要素的功能及保护需求,建立统一的国土空间用途管制。

    4、统一的国土空间用途管制既有不同尺度、不同层级上的纵向体系,与国土空间规划“五级”体系相辅相成,传导和落实区域主体功能以及分区主导功能,又要有与县(市)级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标以及详略程度相协调的横向管制规则体系。

    5、在空间层面通过用途分区,制定各类国土空间用途转用政策和技术标准,严格控制各类建设占用优质耕地和自然生态空间,引导国土空间开发向科学、适度、有序转变;

    在项目层面,通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节对空间内具体项目用地进行管控,重点对建设项目进入农业、生态空间进行规划管理。

    6、针对市县规划基于用途分区实行空间准入许可,明确管制规则和控制指标,制定正面、负面清单,正面清单和高强度的管理控制生态用地,负面清单配合一般强度的控制管理一般的用地,对集聚开发的区域实施更严的管控;

    7、针对片区、单元规划实行土地用途转用许可,强调全域处置、要素占补。

    具体包括:

    以城镇、农业、生态“三区”空间为一级,明确“三区”管控要求,强化开发强度指标和农用地转用指标对接,提出基础设施廊道和生态廊道管控要求,强化不同空间的宏观管控;

    以“三区三线”为二级,结合主体功能区在市县的实施,根据功能定位和保护程度不同,明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度,提出准入负面清单管控原则,落实分级分类管控;

    以土地用途管制为三级,结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求,整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度,加快建立统一的用途转用许可制度,强化空间微观管控。

    未来,空间规划将作为空间管控依据,“三区”空间与其它类型空间的衔接,在构建“指标+清单+空间”管制基础上,强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动,形成管控合力,提高管控效能。

    “三线”和规划分区具有刚性,管制规则和实施细则应在符合程序和规则的情况下,做到与时俱进、动态完善。

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    结语

    通过对国土空间用途管制的演变、发展、运行看,现阶段依然存在许多问题:

    统一的空间规划法规体系尚未建立;

    土地、林地、湿地、水域、草原等生态要素的管制工具比较齐全,但标准不统一;

    用地分类技术标准不统一;

    规划管理的信息技术手段尚未普及;

    线性基础设施规划及邻避项目存在较大不确定性;

    涉及建设项目的审批程序及评估、评审事项较多等问题,

    用途管制制度落实、规划分类。

    这就需要,构建国土空间用途管制制度的过程中,结合“放管服”改革,协调好不同生态要素的管制标准,加快建立上下联动、左右协调的生态空间用途管控体系。

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